पञ्चायत व्यवस्था— इतिहास र वर्तमान

फेरी एउटा पञ्चायत चुनाव सम्पन्न भयो। कानुनी जटिलताहरूको कारणले दार्जिलिङ अनि पञ्चायत व्यवस्था नरहेको कारणले कोलकातामा यो चुनाव भएको छैन, बाकी पुरै पश्चिमबंगालको १७ वटा जिल्लामा यो चुनाव भएको छ। त्यसको नतिजा पनि आज सबैलाई थाहा छ। जुन पार्टीले नै सत्ता हासिल गरोस्, यो कुरा एकदमै साफ छ भने यस्ता चुनावबाट निर्वाचित पञ्चायतहरू द्वारा जनताको मुलभुत समस्या र आकाङ्क्षाहरूका आपूर्ति हुनेछैन। त्यसको प्रावधान पनि यो व्यवस्थामा कहाँ पो छ? जनताका गरिबी उन्मुलन, उनीहरूका स्वास्थ्य, शिक्षा, रोजगारको बन्दोबस्त, उद्योग र कृषिको सही योजना लिन क्षमता वा जमिनी स्तरमा गणतन्त्रको अनुशीलनको कुनै मौका यो पञ्चायत व्यवस्थामा छैन। तरैपनि सबै राजनैतिक दलहरू पञ्चायत व्यवस्थालाई जनताको हातमा क्षमता पुर्याउने गणतान्त्रिक माध्यम हो भनेर धुमधामले चुनाव गराउन ओर्लिन्छन्। आमजनतामा पनि यस्तै खालको आकाङ्क्षा रहन्छ भने एकतिर पञ्चायती व्यवस्था गणतान्त्रिक हुनुपर्ने अनि अर्कातिर जनताको हातमा सही क्षमता हुनुपर्ने। तर, वास्तव चाँही ठिक यसको विपरीत नै हो।

इतिहासको पन्ना फेर्दै हामीले वैदिककालदेखि पुरै दक्षिण एसियाली क्षेत्रमा (अहिले जुन क्षेत्रलाई भारत, बङ्गलादेश, नेपाल, पाकिस्तान भनिन्छ, त्यो लगायत अरू क्षेत्र) पञ्चायती व्यवस्थाको एउटा केही हदसम्म गणतान्त्रिक व्यवस्थापन देख्नसक्छौं। २५०० साल अघि नै यहाँ वैशाली, लिच्छवी, तक्षशिला जस्ता जनराज्यको अस्तित्व थियो, जो संसारको अन्य कुनै ठाउँमा थिएन। त यी पुरै इतिहासमा गाउँले क्षेत्रमा यो पञ्चायत नै थियो स्वायत्तताको सबभन्दा मौलिक खुडकिलो। पञ्चायत शब्दको शाब्दिक अर्थ हुन्छ गाउँमा चुनेको पाँच (पंच) जना विद्वान अनि सम्मानित वरिष्ठ मानिसका जमात (आयात)। परम्परागत रूपले यी जमातले गाउँभित्रको अनि व्यक्तिहरूमध्येको बहस निप्टारा गर्थ्यो। विभिन्न ठाउँमा देखेको खाप पञ्चायत वा गाउँले समष्टि, आदिवासी समाजमध्ये माझि-माडवा व्यवस्था इत्यादि यो परम्पराकै अवशेष हो। यस्तो पञ्चायती व्यवस्थाको ग्रहणीयता पनि बेसी थियो, तर के यो व्यवस्थामा कुनै गल्ती थिएन? यस्तो बिल्कुलै होइन। समाजविकासको त्यतिबेलाको पिछडापनको बाहक नै थियो यी पञ्चायत व्यवस्था। 

तर मुगल साम्राज्यको पतन पछि पञ्चायत नामक संस्थानलाई धेरै क्षति पुग्यो। ‘पञ्चायती राज’ भन्ने व्यवस्था त ब्रिटिस सत्ताको समय नै पहिलोपटक आयो। ब्रिटिस जमानामा यो परम्परागत पञ्चायत व्यवस्था सम्पूर्ण ध्वस्त भयो। त्यसको सट्टामा भारतको राजशक्तिले आफ्नो स्वार्थ भेटाउने र टिकाइराख्न निम्ति भारतको गाउँ र शहरी क्षेत्रमा ब्रिटिस ढाँचाको एउटा स्वायत्तताको व्यवस्थापनको स्थापना गऱ्‍यो। यस आधुनिक ‘पञ्चायती राज’ भन्ने व्यवस्था महात्मा गान्धीको विचार आधारित व्यवस्था हो—यस्तो भनिन्छ। महात्मा गान्धीले स्वशासित ग्रामीण रिपब्लिकहरूका कल्पना गरेका थिए, जो फेडेरेसनको हिसाबले जोड्दै एउटा राष्ट्रिय सरकार बनिन्छ जसको क्षमता अनि शासनको प्रतिनिधिहरू फेददेखि टुप्पो सम्म निर्वाचित भएर जान्छन्। वहाका जीवनी लेखक लुइ फिशरलाई वहाँले त्यसको मेकानिज्म पनि भन्नुभयो — “यहाँ भारतमा सात सय हजार गाउँ छ, जसलाई नागरिक हरूका इच्छा अनुसार बनाइजानेछ, उनी सबैका भोट द्वारा। त्यसपछि आउछ सात सय हजार भोट, चार सय मिलियन होइन। अब सबै गाउँका आफ्ना एक एक भोट द्वारा गाउलेहरूले जिल्ला प्रशासन् निर्वाचित गर्छ, जिल्ला प्रशासनहरूले प्रादेशिक प्रशासनलाई निर्वाचित गर्छ अनि त्यसपछि आउछ कार्यकारीणीको प्रधान प्रेसिडेन्टलाई चुन्ने पारि। यो एउटा यस्तो सिस्टम हो जसमा केवल ग्राम स्तरमा नै प्रत्यक्ष चुनाव हुन्छ र बाकी सबै माथीका स्तरहरूले गाउँसँग सम्बन्धित रहन्छ। यो अनेकौँ रूपले क्रान्तिपछिका सोभियतसंघ जस्तै थियो जहाँ सुरुमा सानो सोभिएतहरूका हातमा क्षमता सुम्पिने कुरा भएको थियो, अनि निर्वाचित प्रतिनिधि हरूले माथिल्लो स्तरहरूमा प्रतिनिधित्व गर्थ्यो।

यो ढांचा जुनसुकै होस्, यो ब्रिटिस द्वारा चलाइएको केन्द्रिकृत अनि माथिदेखि मुनिसम्म आउने व्यवस्थादेखि एकदमै अलग हो। ब्रिटिस द्वारा चलाएको यो व्यवस्था सन् १९३५ को गभर्नमेन्ट अफ इण्डिया एक्ट १९३५ सम्म चल्दैरह्यो। कङ्ग्रेसले यी चुनावहरूमा भागीदारी लिएर यस्तो केन्द्रिकृत व्यवस्थापन सँग अभ्यस्त बनिसकेका थिए। अब एउटा तल्लोदेखि माथिको बन्दोबस्त थाल्नलाई ब्रिटिसको यो पुरै व्यवस्थालाई उन्मूलन गरेर नयाँ प्रशासनिक ढाँचा स्थापना गर्नुपर्थ्यो, तर यस्तो केही भएन। भारतीय संविधानको पहिला खेस्रा बनाउदाखेरि त्यसमा पञ्चायतको केहिपनि उल्लेख थिएन। धेरै बहस पछि भारत सरकार कानुन १९३५ को फ्रेमवर्कलाई नै महत्व दिएर एउटा केन्द्रीकृत व्यवस्था बन्यो जसमा बेसी क्षमता केन्द्रको हातमा, केही राज्यको हातमा छ, तर ग्रामीण स्तरमा केही क्षमता रहेन। यसको सट्टामा पञ्चायत सङ्गठनलाई आर्टिकल ४० मा भनेको डाइरेक्टिभ प्रिन्सिपलस् अफ स्टेट पलिसीमा राखीदियो। ब्रिटिसहरूका निरन्तरतामा नै ‘स्वतन्त्र’ भारतको पञ्चायती व्यवस्था पनि राजनैतिक दलहरूका भ्रष्टाचारको नयाँ क्षेत्र बनिसक्यो, जहाँ गणतन्त्र, नीतिनियमको कुनै ठाउँ रहेन। १९५२ मा थालेको यो व्यवस्थाको नकामियाबी फलस्वरूप सन् १९५७ मा भारत सरकार द्वारा बनाएको बलवन्त राई मेहता कमिटीले गरेको प्रस्तावहरूलाई राष्ट्रिय विकास कमिटी (एनडीसी) ले पारित गऱ्‍यो जसको सिलसिलामा देशभरि पञ्चायती राज संस्थानका स्थापना भयो। यस कमिटिले जुन ‘गणतान्त्रिक विकेन्द्रीकरण’को सुझाव राख्यो, पञ्चायती राजको व्यवस्थापन त्यसको नै नतिजा हो। बलवन्त राई मेहता कमिटीले गरेको सिफारिस अनुसार बन्यो युनियन बोर्ड, जो घोषित लक्ष्यको एकदमै विपरीत दिशामा क्रमिक रूपले एउटा नयाँ ग्रामीण जमिन्दार वर्गका सिर्जना गऱ्‍यो। १९६०को दशकको अन्तमा यो राज्यमा भएको उथलपुथल पछि शासकवर्गले पनि जनताको आक्रोशदेखि आफूलाई बचाउने केही सुधारको कार्यक्रम अपनायो। बंगालमा सन् १८७० देखि प्रथम बंगाल ग्राम चौकीदारी कानुनबाट जुन आधुनिक ग्राम पञ्चायत व्यवस्था बनेको थियो, ७० को दशकमा सिद्धार्थशंकर रायको कालो जमानामा त्यसलाई बदलिएर तीन-स्तर पञ्चायत व्यवस्थाको नीति पारित भयो, तर यसको कार्यन्वयन एक कदम पनि भएन। यसभन्दा अघिको व्यवस्थामा पञ्चायत गठनमा कुनैपनि दलको परिचयको प्रावधान थिएन, तर नयाँ कानुनमा दलको हिसाबले पञ्चायत चुनावमा खडा हुने कानुन आयो। यस राज्यमा सन् १९७७ मा खटीखाने मानिसका मनमा धेरै आशाको आश्वासन् जगाउदै वामफ्रन्ट सत्तामा आसीन भयो। खासगरी किसान सङ्घर्षमा उनीहरूका भागीदारीको कारणले आम गाउँलेहरूले मध्ये सत्तामा बस्ने एकथरीका एहसास भेट्यो। वामफ्रन्टले सत्तामा आएर यी तीन-स्तरीय पञ्चायत व्यवस्थालाई प्रयोग गर्नथाल्यो, जो उनीहरूका राजनैतिक कब्जा कायम गर्नेक्रममा ठोस भूमिका निभायो। सन् १९७८ को ४ जुन चुनाव बाट ३२४२ वटा ग्राम पञ्चायत, ३२४ वटा पञ्चायत समिति अनि १५ वटा जिल्ला परिषदको गठन भयो। यतिखेर सम्म सत्तामा रहेको काँग्रेसलाई ध्वस्त पारेर, क्षमतामा बसेको गाउँले वित्तशाली वर्गका मानिसहरूलाई पराजित गरेर त्यसको सट्टामा केही हजारौँ गाउँमा खटीखाने गरिब, यतिबेलासम्म उत्पीडित व्यक्तिहरूले जितेर सत्तामा बसियो। यो निश्चितरूपले गाउँले राजनीतिमा एउटा ठुलो परिवर्तन सुचित गरेको थियो। यो हामी निश्चितरूपले भन्नसक्छौं कि औपचारिकरूपमा यो पञ्चायती व्यवस्था त कानुनी सीमाभित्र नै सीमित रह्यो—तर एक हदसम्म गाउँले जोतदार-जमिनदार-महाजनहरूका बर्चस्व रोकेर आम खटीखाने मानिसहरूले सत्तामा यस्तो परिवर्तन भएकोमा धेरै उत्साहित भयो।

यो अनुभवलाई उपयोग गरेर त्यतिबेला केन्द्र सरकारमा बसेको जनता पार्टी सरकारले पनि अगाडी हिड्ने कोसिस गऱ्‍यो, १९७८ मा उनीहरूले गठित अशोक मेहता कमिटीले आफ्नो रिपोर्ट पेस गऱ्‍यो, तर जनता पार्टीले चाँही सत्तादेखि हटिसके। यसपछि केही समय बित्यो, फेरी सन् १९८९ मा केन्द्रमा राजीव गान्धीको सरकारले संविधानको ६३ र ६४ औ संशोधन लायो, तर भाजपाको विरोधले गर्दा यो पारित भएको थिएन। यसपछि नरसिमा राव सरकारले १९९२ को २२-२३ डिसेम्बर संविधानको ७३ र ७४ औ संशोधन द्वारा पञ्चायती राज बिल पारित गऱ्‍यो, जो १९९३ देखि लागु भयो। आठवटा राज्यको ट्राइबल इलाकामा सन् १९९६ मा यो कानुन लागुभयो। अहिले नागाल्याण्ड, मेघालय, मिजोरम अनि सबै केन्द्रशासित अञ्चल बाहेक सबै राज्यमा पञ्चायती राज व्यवस्था लागु छ। यो बिल पारित हुँदाखेरी केन्द्रीय सरकारले पश्चिमबंगालको तीन-स्तरीय पञ्चायत व्यवस्था नै देशको मोडेल हो भनेर स्वीकार गऱ्‍यो।

तर यी मोडेल पनि कस्तो प्रकारको हो, त्यो त हामी सबैलाई थाहा छ। १९७७ मा पञ्चायत जुन उत्साह लिएर बनेको थियो, दश वर्ष भित्र नै त्यसको नराम्रो रूप देखाई दिनुथाल्यो। जनविरोधी केन्द्रीय परियोजनाहरूले पञ्चायतबाट लागु हुनथालेको थियो, अनि सँगसँगै जमिन उद्धार र बटुल्ने काम अर्थात् भुमिसुधारको कार्यक्रम घट्दै गयो। सन् १९८३ देखि अपारेसन् बर्गाको काम ठप्प भयो। सन् २००० भित्र ग्रामीण परिवारहरूका प्राय ५० प्रतिशत भूमिहीन भइसक्यो। कृषिमा हुनथाल्यो बहुराष्ट्रिय कोम्पानीहरूका आक्रमण—हाइयील्डिंग खेती अनि कन्ट्रक्ट फार्मिंग जस्तै नीतिहरू अपनाउन थाल्यो। यस्तो नीतिहरूका सवालमा सत्तारूढ वर्गको स्वार्थ सँगै साठगाँठले आमजनताको उत्साह र प्रोत्साहनलाई चोट पुग्यो। एउटा सर्वेक्षणले भनिन्छ कि सन् १९८८ सम्म आएर बंगालको गाउलेहरूका पञ्चायत माथि भरोसा टुटीसकेको थियो, पञ्चायत स्पष्ट रूपमा सत्तारूढ पार्टीको क्षमताको ठाउँ बन्नपुगेको थियो। तर त्यसलाई नै मोडेलको रूपमा देशको सामु राखिदियो!  

अहिले सत्तामा बसेपछि दुई साल भित्र तृणमूल काँग्रेस यो स्पष्ट गरिदिएको छ कि उनीहरूले सीपीएमले देखाएको बाटोमा नै हिड्नेछ। मुख्यमन्त्री ममता ब्यनर्जीले सन् २०११ मा एउटा निर्देशन घोषित गरेर जनप्रतिनिधिहरूका क्षमता घटाउदै जिल्ला शासक, महकुमा शासक, विडियोहरूका हातमा नै बेसी क्षमता सुम्पियो। यसै त तृणमूल काँग्रेसका नीतिको कुनै दिशा छैन, पञ्चायतको रुपियाँ कुनचाहिँ विभागको निम्ति खर्च हुनेछ, कसको हातबाट हुनेछ— ती लिएर त्यो दलभित्रका गुठहरू मध्ये भिडन्त भैरहेछ। वामफ्रन्टको जमानामा सीपीएमले ग्रामसंसदलाई आफ्नो पार्टी अफिस बनाइहालेको थियो, अनि तृणमूल काँग्रेसले त्यसलाई नोकरशाहीको हातमा सुम्पिदिएको छ। यसरी नै पार्टी एकाधिपत्यलाई सबै पार्टीले आफ्नो आफ्नो ढङ्गले पञ्चायत चुनावलाई देख्छौं। त्यहीकारणले गर्दा यसपालिको चुनावमा अहिलेसम्म ८० जना जस्तो मानिसका मृत्यु भैसकेको छ। दश साल अघि सन् २००३ मा मृत्यु भएको थियो ५८ जनाको। विरोधी उम्मेदवार विहिन सिट यसपालि ६०००, सन् २००३ मा पनि ६००० नै थियो। तर किन? किन यस्तो कुटपिट र हत्या? किन यतिमात्रामा रिगिंग? किन यस्ता हिंसक घटना भरिएका हुन्छ पञ्चायतको भोट? अन्य चुनावहरूदेखि बेसी नै हिंसात्मक घटना किन देखिन्छ पञ्चायत भोटमा? 

पश्चिमबंगालमा अहिले ३२०० वटा ग्राम पञ्चायत, ३२० वटा पञ्चायत समिति अनि १७ वटा जिल्ला परिषद छ। प्रत्येक वर्ष ग्राम पञ्चायतहरूले २ देखि ५ करोड रुपियाँ प्राप्त गर्छ। यी मध्ये १००० वटा यस्तो ग्राम पञ्चायतहरू पनि छन् जसले विश्व बैङ्क बाट अलग्गै रुपियाँ पाउँछन्। यस बाहेक जिल्ला परिषद र पञ्चायत समितिहरूले केन्द्रीय योजनाहरूका निम्ति पनि रुपिया पाउछन्। अब यो विशाल अंकको रुपिया माथि कब्जा कायम राख्नलाई नै सबै प्रतिष्ठित राजनैतिक दलहरूले कोसिस गर्छन्। विकासको परियोजनाहरूको निम्ति प्राप्त यो रुपियाँ लिएर कति हदसम्म विकासको कार्यक्रमहरूका कार्यान्वयन हुन्छ र कति भ्रष्टाचार हुन्छ, त्यो त हामी सबैलाई थाहा छ। देश र राज्यको स्तरमा भएको हिनामिनाको रुपियाँ माथि कब्जा गर्नलाई त ठुल्ठुला नेता र खेलाडीहरू छन्, तर यो पञ्चायतको अनुदान चाँही देश र राज्यस्तरीय अनुदानहरू जस्ता गाउँले स्वार्थीहरूका पहुचको बाइर छैन। सानोतिनो स्वार्थीहरूले यस्ता सानोतिनो योजनाहरूका रुपियाँ माथिनै कब्जा गर्न खोज्दैछन। यसै कारणले गर्दा यस्तो भिडन्तको घटनाहरू बेसी देखिन्छ। कहाँ गयो जनताका सशक्तीकरण वा कहाँ पुग्यो उत्पीडित जनताका, जातपात वा लैंगिक बर्चस्वको सिकार जनताका हातमा क्षमता विकेन्द्रीकरणको बन्दोवस्त, कहाँ गयो पञ्चायत व्यवस्था थाल्ने बेलामा भनिएका आश्वासनहरू? अब त भ्रष्टाचारको विकेन्द्रीकरण बाहेक पञ्चायत व्यवस्थामा हामी अरू केही देख्देनौ।

एमजीनरेगाको रुपियाँ ग्राम पञ्चायतको हातमा सीधासीधी आउछ, तर इन्दिरा आबासन्को रुपियाँ आउछ पञ्चायत समितिको हातबाट घुमेर। केन्द्रीय ग्राम विकास मन्त्रालय द्वारा दिएको हिसाब अनुसार, २०१०-११ मा नरेगाको निम्ति निर्धारित २५६६ करोड रुपियाँ मध्ये मात्र २११७ करोड खर्च भएको थियो। २०११-१२ मा निर्धारित ३७१३ करोड मध्ये २५९७ करोड खर्च भएको थियो। अब जतिपनि खर्च भइरहेछ, ती मध्ये बेसी नै स्वार्थीहरूको गोजीमा जान्छ। जुन योजनाहरूमा खर्च हुन्छ, त्यसको बेसी नै पुँजीपतिहरूका नाफाको स्वार्थमा भएको विकासको कार्यक्रम हो। यसमा कहाँ छ खटीखाने जनता र कहाँ पो छ उनीहरूका हितको कुराहरू? केन्द्र सरकारको भुतपूर्व पञ्चायत मन्त्री मनिशंकर आयारको नेतृत्वमा चलेको राष्ट्रिय विकाश निगमको उपसमितिले हालै प्रकाशित गरेको एउटा रिपोर्टमा के छ भने सामाजिक परियोजनाहरूमा निक्कै खर्च गरिए तापनि देशवासीको जीवन स्तरमा कुनै उन्नति भएको छैन। सन् १९९१ मा यो खर्च थियो ७५०० करोड रुपियाँ भने अहिले त्यो बढ्दाबढ्दै ३ लाख करोड भन्दा बेसी भैसकेको छ। तरैपनि युएनओको ह्युमन डेवलपमेन्ट इन्डेक्स अनुसार संसारका १८६ वटा देश मध्ये भारतको क्रम १३५ नम्बरमा हो। २० वर्षदेखि तीन-स्तरीय पञ्चायत व्यवस्था चलेपछि यस्तै हो ग्राम आधारित भारतको स्थिति। यी कुरा क्रमिकरूपमा स्पष्ट हुनजान्छ भने गाउलेहरूका हातमा निर्वाचित गर्ने अधिकारको सँगसँगै जतिबेला सम्म नीति र परियोजनाहरूलाई तय गर्ने अधिकार आउदैन, त्यतिबेला सम्म पञ्चायती ढाँचाको सही प्रयोग अधुरै रहनेछ।                                                   

प्रकाश विश्व